回顾我国小产权房发展过程中的制度变迁

制度变迁是制度替代、转换与交易的过程，实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程（卢现祥，2003）。近年来，随着城市化的不断推进，在农民集体土地（一般是指宅基地）上建造的，由享有该土地所有权的乡（镇）或村委会单独开发或者与房地产开发公司联合开发，并由乡（镇）或村委会制作房屋权属证书的小产权房在全国范围内大量涌现。针对小产权房这一由农民自行建造的不同于城市“商品房”的房屋类型，学术界产生了广泛争议，如何看待小产权房则成为当前学术界的一大热点。在本文中，笔者把小产权房作为一种由农民自发创立的新的土地和房屋产权制度的小产权房是对原来不尽合理的土地和房屋产权制度的替代。农民和政府均是这场制度变迁的参与者，两者分别沿着诱致性制度变迁和强制性制度变迁的路径推动了小产权房的产生和发展。

一、从小产权房市场的参与者分析制度变迁的原因：小产权房产生的环境分析针对小产权房这一现象，学术界从不同的角度进行了剖析，并取得了丰硕的成果，但多数是将其放在既定的制度环境下进行可行性与合法性分析，欠缺宏观上的把握。在本文中，笔者力图将小产权房看作是一种制度变迁的过程，在这场制度变迁的过程中，农民和政府是两大参与者。因此，对农民和政府的理论假设就构成了本文的逻辑起点。

传统观点多数认为，农民的贫困与农民自身的愚昧、无知、文化素质低有关，然而，作为当今房地产市场所催生“自生自发秩序”的小产权房，这一明显由农民自行建造的房屋类型则明显挑战了这一观点，小产权房的出现说明农民是理性的个人、是经济人、是自身利益的最好维护者，作为经济上的理性人，文化素质没有束缚任何一个人去寻求改善他自己的命运（林毅夫， 1989），农民贫困的原因是由制度设计缺陷所导致的自身能力的剥夺（森，1998），束缚农民的只是在有望得到足够多好处的机会的缺乏（林毅夫，1989）。小产权房的出现正是理性的农民通过创新产权制度参与土地增值收益的生动表现。

学术界分析小产权房这一新事物时，多把各级政府出台的有关小产权房的法律、法规、政策作为研究问题的既定前提，但是，这种观点恰恰忽略了“政府”也是这场制度变迁的“参与者”，同时还暗含了国家是“理性的”这样一个先验的理论前提。那么，国家到底是不是理性的呢？新制度经济学把“国家”纳入研究视野后发现：国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是经济衰退的根源（诺斯，1981），这就是著名的 “诺斯悖论”（即国家悖论）。作为经济活动的参与者，国家（政府）同样会对经济活动产生正面或负面的影响，这是我们研究小产权房时所不应忽视的。基于此，笔者将“国家（政府）”纳入小产权房“制度变迁”的分析框架之中。

（一）小产权房的产生

小产权房的产生首先是市场经济的结果，市场经济和城市化的发展导致位于城郊的农村土地相对价格提高，由此产生的外部利润促使农民和村委会等去界定产权、对土地进行流转，在借鉴相关经验的基础上成立土地股份合作组织，建造小产权房，完成制度变迁。

1. 市场需求增加导致外部利润上升

制度经济学认为，制度变迁的原因在于“外部性”和“外部利润”的存在。外部性是指在经济活动中有关成本或收益对于决策单位是外在的事实（戴维斯、诺斯，1971）。外部性分为正的外部性和负的外部性，分别称为外部收益和外部成本，外部收益减去外部成本就是外部利润。推而广之，小产权房的出现源于它对城镇购房者和农村建房者来说都具有外部性，都能产生外部利润。

一是对城镇购房者来说，价格相对低廉的小产权房能够为其节约大量购房成本。相对于以商品房形式出现的“大产权房”，小产权房具有价格相对低廉的优势，其价格尚不及“大产权房”的一半，两者的价差构成了小产权房巨大的外部收益，相比之下，小产权房的外部成本———因产权残缺而产生的购房风险则显得有些微不足道了。而且相当一部分购买了小产权房的消费者认为由于购买人数较多且集中，政府部门不会轻易下令拆除已经建成的房屋，这种想法无疑又进一步降低了小产权房在购房者心中的外部成本。因此，在这种外部收益远大于外部成本的情况下，对于购房者来说买小产权房具有巨大的外部利润，从而形成了对小产权房日益增加的市场需求。

二是对农村建房者来说，建造小产权房同样具有

外部利润。随着城市规模的不断扩大，城镇建设开始扩展到城乡结合部甚至是农村，使得这部分地区的农地价格骤升。传统上由政府垄断一级市场，如果将农地转为房地产开发，政府只是按照基准地价从农民手中征得土地，在这种情况下，失地农民仅获得来自土地的很少一部分补偿费用，却没有参与到土地增值收益的分配中去。基于此，一部分农民开始避开国家征地的环节，直接在宅基地上面建设小产权房，用于向城市或外来务工人员出租及销售，从而获得土地增值带来的收益。这就形成了农村建房者外部利润，形成对小产权房日益增加的市场供给。

2. 制度选择集合发生改变，外地经验被有效引入

制度经济学认为，人员的流动、不同经济体的接触能扩大制度的选择集合（林毅夫，1989）。在经济发达、城市化发展较快的地区、农村地区的人员流动，传播新制度安排方面也在鼓励人们对现行制度提出疑问，并通过借用其他社会制度安排来完成本社会制度的变迁。小产权房就是农民有效借鉴了“股份制公司”的相关经验：小产权房就是农民和村委会等以宅基地入股，组成类似于股份制公司的土地股份合作社，从而以“股东”的形式凭股权分享房屋出租、出售带来的收益。在这一过程中，村民和村委会借鉴了商业规则、契约等实现了土地的流转，建造小产权房，分享土地收入。

（二）现行农村土地制度缺陷

笔者把国家（政府）同样纳入了小产权房制度变迁的分析视野，发现现有农村土地制度和征地制度或多或少存在着难以克服的缺陷。

1. 农村宅基地产权存在制度缺陷

目前我国农村宅基地产权制度主要源于 1962 年中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（即“人民公社 60 条”），根据周其仁（2007）的研究，从宅基地的产权演变历史看，1950 年土地改革后我国农村的宅基地连同全部其他土地均为农民私人所有，然而，随后急速推进的农业社会主义改造则从根本上改变了农民私有的土地产权制度，之后为纠正 1959 年～1961 年“共产风”的错误，1962 年，中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》（即“人民公社 60 条”），其中也规定了影响至今的农村宅基地的产权制度：一是农村所有土地包括农民自用的宅基地归“集体”所有；二是农民的房屋归农民自己所有且可以出租或买卖。从而产生了这样一对矛盾：农民拥有对“房产”的完全所有权，但房产下面的“地产”不但归 “集体” 所有，且不得出租和买卖（周其仁， 2007）。从而形成了农村宅基地房、地产权分离的奇特体制。在“人民公社”时代，由于多数房产转移发生在本地村民内部，尚未引发较大社会问题，然而改革开放后随着城市化进程的不断推进，不可避免地出现了租房和买卖房屋的活动，这一房地产权分离的体制越来越不适应现实的需要。

2.政府征地制度不尽合理

目前我国实行国有和集体并行的土地制度，在征地上也采取了两种不同的做法：即城市土地直接由政府征用后进行建设，而归集体所有的农村土地则必须先由政府进行征用，实现“集体所有”向“国家所有”的转变。这样，土地一级市场由政府完全垄断，农地转为建设用地只有政府征地一种途径。在征地时，地方政府只是按照被征用土地的原用途给予补偿，其补偿费用包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。由此可见，地方政府不仅垄断了农村土地的购买，而且还垄断了城市建设用地的供给，两头垄断土地市场进而进行居间经营，通过压低农民土地出售价格和抬高城市建设用地价格的方式，获得了巨额的垄断收益。近 20 年来，国家征收农民集体所有、家庭承包经营的土地达 1 亿多亩，从农民手里拿走土地资产收益 20 多万亿元（王言炉，2007）。由此形成了“与民争利”的局面，这无疑与政府稳定房价上涨幅度的调控目标不一致，也不利于公平正义原则的实现，这构成了小产权房强制性制度变迁的动力源泉。