小产权房处理难度大(农村闲置宅基地利用的难点及破解途径)

一是政策依据不足。目前,从中央到地方都没有出台较为系统的指导意见。尽管十八届三中全会指明了土地制度改革的方向,但到现在仍没有出台配套改革举措。专家众说纷纭,但没有权威的解读,没有出台具体的操作措施。可以说当下前宅基地只有分配、管理方面的法律制度,却没有流转、退出的规定,只有入口,没有出口,也可以说是不完善的。目前虽然部分省市在宅基地制度改革方面作了一些探索,但主要集中在发达地区,据网上报道广东的农村宅基地制度改革方案已经报送国务院,但还处在批复当中。从目前来看,宅基地法律规定是一户一宅原则,但对于超过一户一宅的并没有明确的处理办法,包括宅基地转让、租赁、担保等等方面,更没有明确的政策举措。就基层操作来看,目前对于闲置宅基地的使用,主要依据是“占补平衡”原则,实施的项目主要是土地复垦,复垦就是将现有的闲置宅基地整理为耕地,而转化为林地或者其它建设用地,并不包含在内。一般坝上村庄规模、占地面积都不大,但复垦成本很高,一般每亩都在6万元左右,还要配套打井等灌溉设施,规模小了,一般不具有耕作价值,因此一般申报规模都在100亩左右。而且有的村庄地处山区,坡度较大、严重缺水,复垦价值不高。当前“占补平衡”的原则是“占优补优”,一般村庄即使进行了复垦,耕作条件也不会太好,并不能很顺利地置换到城镇建设用地指标。

二是基层难有积极性。闲置宅基地,是越贫困的地区越多,土地复垦费用由地方承担,土地复垦的成本又相当高,每亩六到七万元,对于财政贫困县来说,是一笔不小的费用,况且贫困县招商引资相对困难,吸引投资,降低地价是通用作法,当前在税收减免上被严格控制,地方只能内部“挖潜”,采用的重要优惠手段一般就是“零地价”,这样,出让土地后地方政府没有任何收入,村庄复垦投资实际上基本等同于财政支出。况且,贫困县份落地项目较少,需要的建设用地相对较少,以S县为例,今年分配的建设用地指标是434亩,目前报卷的只有300亩,还节余100多亩。以前通过村庄复垦、土地整理,增出来的用地指标,可以在全市、甚至在全省流动,这个县的指标可以给另一个县用,指标就是钱,现在政策改变了,指标不可以流通,本县又没有用处,又要投资,宅基地复垦的积极性自然降低。

三是农民不配合。农民一般有房产是祖业,卖房卖地是败家的观念,加上当前在城镇的生活工作并不稳定,尽管很大一部分人在城镇已经购房,但出于给自己留条后路的想法,一般不会轻易退出宅基地。特别是十八届三中全会以后,随着确权步伐的加快,农民普遍对土地增值抱有过高期望,很少轻易放弃宅基地。另一方面,一户多宅以及超面积占有宅基地,都是历史形成的,原因复杂,真正按照法律规定执行相当困难。通过市场化方法运作,激活闲置宅基地也比较困难,比如A村新办养殖场就是利用闲置宅基地,开始是每户3万元,后来扩大规模需要购买宅基地,农户要价上升到10万一户,部分农户甚至借机施压,要到20多万,没有达到协议。况且从当前法律法规来看,房屋连同宅基地一同转让后,是否可以重新申请宅基地并无明文规定,农民完全可以在宅基地出让后,再申请,造成农村建设用地规模的扩张。

从趋势来看,农村宅基地闲置、空置的规模将越来越大,当前农民居民常年外出务工的越来越多,还以S县为例,农业人口14.14万人,据统计口径,常年外出务工在3.5-4.2万人,但实际离村常年务工人口是6.9万,近三分之一转移到了县内城镇,接近农业人口的一半。改革开放初期,村内基本是“613899”部队,现在基本是“99”部队,在一些村庄外出人口超过80%的村庄,60岁人口接近百分之百,甚至选不出比较年轻的人担任村干部,村庄严重空心化,全县589个自然村,空心村就有434个,占全部村庄的73.7%。当前的空心村已与以前不一样,刚改革开放时农民收入提高,第一意愿是改善住房,另择新址盖新居,是住新居闲旧居。现在是常年离村外出务工,新旧居统统闲置。这样来看,随着城镇化的推进,农村人口外流是自然趋势,一些村庄消失也是自然趋势。以2009年为起点,从S县统计数据看,5年来自然消失的村庄达到33个,在未来20-30年内,大批村庄自然消失将是必然趋势。农村居民越来越少,村庄越来越少,闲置、空置宅基地将越来越多,但闲置宅基地产权仍是农民的,流不转、退不出,将是严重的问题。顺应趋势,提前谋划这项工作,对经济社会发展有着重要意义。

一是要顶层设计。没有上层政策推出,下层操作就没有章法,也不会有统一的标准、统一的步调,不仅不利于释放宅基地存量,各市县政策不一致,补偿标准不一样,也容易给未来留下矛盾隐患。现在,发达地区急需要用地,很可能急躁冒进,贫困地区用地需求不旺,积极性不可能高。推出相关政策措施,将是首先应该考虑的问题。

二是要建立统一市场。以前村庄整治节余用地指标,是各市、县私下交易,引发了一些问题,在部分省市被全面“叫停”。但土地市场化是必然趋势,不能因噎废食,关键是让它透明化,走公开拍卖的路子。建立全省统一的建设用地交易市场,既能让土地指标交易走上台面,利于监督,也方便提前审核,更好地贯彻“占优补优”原则。

三是要明确边界。城市无序扩张已经浪费了很多土地,特别是优质耕地。农村绝不能再走先放任、再规范的老路。以前粮食产量少,农民建村庄首先考虑的是生计问题,村庄一般建在耕作条件不太好的、利于排水的地方,现在农民不考虑吃饭问题了,考虑的是居住条件、生活质量,甚至是未来的发展,新建房一般选在交通方便的地方,靠近水源的地方,地势开阔平坦的地方,占用的一般都是较好的耕地,况且目前农村宅基地与常住居民比起来,已经严重过剩,即使是经济发达地区,人口没有较大外流,但与城市相比,建设用地占用仍然明显偏大。对村庄做出科学规划,严控村庄外延,注重消化存量,是防止土地闲置浪费的必要措施。

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