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肖林芳：《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》的解读与思考

发布人：龙朝霞发布日期：2009-9-30

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早在半年前，就耳闻市政府正在着手修订“两规”以解决困扰多年的违建问题，作为活跃在政府与企业之间的专业估价顾问，我们当然希望“新两规”能早日面世，因为该政策的出台不仅为如何处理违法建筑指明了一条出路，更重要的是这条出路将切实解决一大批企业的生存问题。本文尝试将《处理决定》和“两规”等以前处理违法建筑的有关政策进行对比，并结合多年从事估价顾问工作的经验，详细分析和解读《处理决定》的相关条例款，就某些关键问题提出一些自己的观点，以和读者共同探讨与思考。【解读一】： 《处理决定》的外延扩大，涵盖了“两规”范围 对于违法建筑问题的处理，早在1999年深圳市市人大常委会就制定了《关于坚决查处违法建筑的决定》；2001年又出台了《关于处理历史遗留违法私房和生产经营性违法建筑的若干规定》（简称“两规”），这些法规和文件为查处违法建筑提供了有力的法律手段和重要的政策依据，但仍然无法解决所有的违法建筑。
《处理决定》针对“两规”的不足之处进行了修改和完善，关于历史遗留违法建筑的界定范围更加严格和清晰，从时间范围来看，其调整处理的对象除了“两规”中界定的1999年3月5日之前建成的违法建筑外，还涵盖了该时间之后建成的其他各类违法建筑，《处理决定》第二条列举了纳入处理的五类违法建筑，使处理不留死角，做到全覆盖，其外延远远超出了“两规”的原有范围。【解

读二】： 处理之前的违建普查工作科学而必要      《处理决定》中第三条增加了对违法建筑进行全面普查和申报的条款，跟“两规”相比，可以说是一大进步。以我的理解，普查的根本目的在于对所有违法建筑进行清查和梳理，只有摸清了家底，才能做到有的放矢，针对各种违建类型制定详细的实施细则，从而确保《处理决定》能真正落到实处。另外，第四条还增加了申报的公示时间，逾期不申报的严格按照规定予以拆除或没收，既向违建当事人提出了警示，又为今后依法执行拆除做了铺垫，实属科学务实之举。【解读三】： 处理方式的增加给予了违建新的出路      “两规”对于违建的处理规定基本只有两条：符合确权条件的确权发证，不符合条件的即按规定拆除。但在实际操作过程中，能达到符合确权条件的违建很少；不符合条件的又做不到依法拆除，因此造成大量违建的产权问题依然得不到解决，使违法建筑的处理问题走进了“死胡同”。           《处理决定》与“两规”和原有的法规文件相比，除了按照规定进行确权、拆除或没收以外，还增加了“临时使用”的处理方式，给予了违建一条新的出路，即准予部分符合一定条件的违建在政府的严格监管下临时使用，做到物尽所用。这样做，也可以把所有违法建筑纳入到政府的有效管理之中，避免了过去以不能确权为由放任不管的弊端。【解读四】：处理方式宽严相济，更灵活，更切合实际，更具可操作性      原“两规”在具体处理违建时主要依据各区制定的实施细则，细则中的一些规定显得不切实际，在实际操作中无法实现。例如：在确定规划是否符合要求时，比如对处于基本生态控制线内的违法建筑，过去的法规规定一律拆除，可是实际操作中行不通，因为有的村，整个或大部分建筑群都在线内，要全部拆除缺乏可操作性。另外，针对“占用农业保护区和一级水源保护区”等严重违反规划的违建只是规定按照“有关法律、法规的规定予以查处”，却没有明确究竟该如何处理，显得该严的不严，可以调节的却过于严格。
      《处理决定》第七条和第九、十条的规定则体现了“宽严相济”的原则：除了符合“两规”条件的继续按照“两规”处理外，还转换思路，要求政府适当优化、合理调整基本生态控制线，然后根据本决定的基本原则进行处理；规定了六类必须依法拆除和三类必须依法没收的违法建筑范围，不留任何商量的余地，使该“从严”处理的一贯精神原则得到更好地贯彻，使违法建筑能够切实得到处理。【解读五】： 增加补偿条款体现公平性      原“两规”中未涉及违法建筑拆迁时需要补偿的问题，如果对违法建筑一律不给任何补偿，这对那些相应规划前就已经建成的违法建筑当事人不公平。因此，《处理决定》第十二、十三条增加了“对违法建筑拆迁的补偿和补贴，应当遵循尊重历史、公平合理、区别对待的原则，适当照顾原村民和原农村集体经济组织的利益”、“原村民所建非商品住宅未超过‘两规’最低控制标准的，在实施相关改造、拆迁时，应当给予政策优惠”等内容，体现了向守法合规者倾斜的精神，既不让违法者占便宜，也不让老实人吃亏。【解读六】： 法律责任和监督措施更加明确和严厉      违法建筑的处理是“一块难啃的骨头”，“两规”对法律责任没有做出明确的规定，使得执行起来难度很大，政府各职能部门不仅要各司其职，更要加强协调、通力合作，才能推进解决违法建筑问题的进程。为此，《处理决定》第十七至二十一条明确规定了在处理违建过程中的有关法律责任，在监督管理、处罚措施和责任追究等方面提出了更加严格的要求，起到了法律法规的威慑和规范作用。       通过以上分析和解读，可以看出，《处理决定》是深圳区分不同情况、宽严相济、依法处理农村城市化历史遗留违法建筑的重要法律法规，它的出台对深圳进一步强化土地资源管理、推进城市化进程意义重大。但毕竟违法建筑的处理是个需要分期分批处理的“大工程”，并非一朝一夕之事，最终还是依赖具体的实施办法来加以解决。我们在期待政府尽快制定和出台实施细则的同时，也不妨在以下几个方面进行一些思考：
      一、《处理决定》第八条规定：1999年3月5日之前所建的违法建筑，符合“两规”处理条件的继续按照“两规”处理。同时第四条又规定：违法建筑建设当事人或者管理人应当在本决定实施之日起六个月内，按照普查工作要求向违法建筑所在街道办事处申报。而“两规”申报的有效期已经过期，这是否意味着“两规”的内容继续适用？有效期是否也为半年？
      二、《处理决定》第二十二条规定：市政府应当自本决定施行之日起十二个月内制定实施办法和配套措施。实施办法应当试点后再全面实施。实施细则要在至少一年以后才能出台，再考虑上试点后修订完善的时间，在全面实施之前的这段“真空期”里如何加强违建管理，防止抢建是个不容忽视的问题。另外，实施细则中还将涉及到产权确认、临时使用、拆迁补偿标准等等实质性的内容，希望政府在制定具体办法的同时，与《深