小产权房清理的难点及破解路径探讨_

龙源期刊网清理“小产权房”的难点及对策作者：王海红、张婷婷资料来源：《理论导刊》，2012年第09期摘要：清理小产权房的难点包括小产权房范围的模糊性和小产权房相关主体(村集体与农民、购房者、开发商与政府)利益冲突的复杂性。本文在分析清理小产权房实际困难的基础上，从土地集约利用的角度提出了清理小产权房的思路。关键词：小产权房；清理；文献代号：A土地集约利用分类编号文号：1002-7408(2012)09-0092-03作者简介：王海红(1971-)，男，甘肃天水人，博士，兰州大学管理学院副教授，研究方向：土地经济与土地资源管理；张婷婷(1987-)，女，甘肃白银人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理。首先，小产权房的基本内涵和政策背景不是法律规定的概念，而是相对于“大产权房”的一个约定俗成的称谓，但学术界对其定义也有基本共识。谭树魁认为，小产权房是指在农村集体经济组织所有的土地上，由非集体经济组织成员(其他村的村民和城镇居民)拥有的房屋。要判断一栋建筑是否属于“小产权”，必须同时满足两个条件：第一，它建在农村集体土地上；第二，它属于城市居民或非村庄村民。

[1]闫妍将小产权房称为“乡产权房”,并指建在农村集体土地上的商品房。一般来说，村镇、村委会和开发商合作建设，或者村镇、村委会开发建设自己的房屋。一小部分房屋由村委会批准，由村民自己建造，以较低的价格出售给城市居民而不是村民。[2]袁认为，小产权房是建在农民集体土地上的房屋，未缴纳土地出让金等相关税费，向社会公开出售，购买者与开发商或乡镇政府、村委会签订购买协议。产权证不具有国家承认的财产权的法律效力。[3]综上所述，小产权房的内涵包括以下几个方面：在农村集体土地上建设；非本村居民自有；村民建造他们自己的房子或与开发商合作建造它们。未缴纳相关税费和办理相关产权证明的；法律不承认。在过去十年左右的时间里，尽管生活在"非法"的帽子下，小产权房的总面积却在日益增加。根据全国工商联房地产商会发布的信息，从1995年到2010年，全国小产权房总面积为1亿平方米，相当于同期城市住宅建设总量的8%。[4]统计数据还显示，小产权房的总数已经接近我国房屋总数的三分之一。近年来，小产权房的增长速度是2005年前的十倍。小产权房的出现与中国城乡二元体制有关。根据现行法律，农民在宅基地和村集体土地上建房和居住并不违法，但城市居民在农村土地上购买房屋侵犯了农民的利益。

2007年12月，国务院常务会议明确要求城镇居民不得在农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。2008年7月，国土资源部发出通知，要求尽快实施农村宅基地使用权的确认和发证。但明确指出，小产权《龙源日报在线》不办理任何形式的产权证明。2009年9月，国土资源部对《关于严格建设用地管理促进批而未 用土地利用的通知》小产权房进行了清理，再次向当地政府重申，将坚决制止各类小产权房。2010年5月，14个部委开始规划小产权房的翻新，对出现的问题采取"逐案逐案"的办法。2011年，国土资源部等三部委发布《关于加快推进农村集体土地登记发证工作的通知》。同年11月，他们明确表示，通过确认农村集体土地的权利，诸如小产权房等非法土地不会合法化。2012年2月，国土资源部举行新闻发布会，表示将对小型房产进行试点清理。虽然国土资源部的态度非常明确，但对于如何清理小产权房，目前还没有具体的管理方案和实施标准。根据现有资料，现有文献大多从不同的专业角度提出了处置小产权房的思路和方法，但对小产权房的清理方法和程度却没有相关的讨论和研究。通过分析小产权房清理的实际困难，提出了基于土地集约利用的小产权房清理思路。

(1)清理小产权房范围的模糊我国宪法规定：“城市土地属于国家，农村和郊区土地属于集体，法律规定的除外。”但《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出售、转让或出租用于非农业建设。”这些规定意味着集体土地不能直接用于清理用于房地产开发的小产权房。土地被国家征用并转为国有土地后，房地产开发才能以“招标、拍卖、挂牌”的形式转让给开发商。但是，由于土地的“非法性”，农民自建或共同开发的“小产权房”无法取得相应的产权证，因而无法进入房地产市场进行流通和交易。国土资源部解释说，小产权房是占用集体土地进行建设并出售给集体组织以外的成员的商品房。然而，这一概念过于模糊，难以确定其在实际操作中的覆盖范围。例如，其他村庄的村民在他们的村庄里购买集体土地建造的房屋是小型财产房屋吗？城镇登记子女是否继承农村老年人的财产，属于小产权房？集体建房建在耕地上也是小产权房吗？等等，等等。此外，农民建造的高层建筑既有当地农民居住，也有外来人口居住，因此很难仅仅根据定义来判断它们是否属于小产权房。小产权房的概念不明确，也没有具体的界定标准。在实施过程中，很难避免“公说公有理，妇说妇有理”的局面，给清洁工作带来了很大的困难和不便。

(2)小产权房利益相关者之间博弈的复杂性小产权房的出现及其目前的规模发展离不开相关的利益相关者。小产权房的利益相关者包括村民和村集体、购房者、开发商、地方政府等。然而，其复杂性不仅在于利益相关者之间不可调和的利益，还在于利益相关者自身利益的矛盾。具体分析如下：1 .基于农民和村集体的视角。我国现行的《土地管理法》规定，被征收耕地的土地补偿费为6比1