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所谓行政不作为是指不作为行为，它构成行政违法的“不作为”，应包括三个条件。第一个行政机关必须有采取行动的法律义务。这种“义务”可以直接来自法律的规定，也可以来自行政机关的承诺或依法与相对人签订的合同。第二行政机关拒绝履行职责的。第三，行政机关意识到履行这一义务的必要性。在民事纠纷引发的治安案件中，受害人向公安机关申请保护其人身权利和财产权利，并对违法行为进行处理，但公安机关以经济纠纷和不属于其管辖范围为由拒绝处理，这显然是不适当的。经济纠纷只是违法行为的原因，而不是违法行为本身。经济纠纷不属于公安机关管辖，当事人应当通过民事途径解决。但是，公安机关仍应处理因经济纠纷而产生的违反治安管理的行为，享有管辖权并有义务采取行动。
当然，行政不作为或失职应与行政机关的消极决定区分开来。只要行政机关作出决定，无论是“肯定决定”还是“否定决定”，都不是行政失职或不作为。行政不作为应该是“无行政决定”的否定状态。行政不作为的本质是阻止事项进入行政程序。只要该事项进入行政程序，行政机关就决定是否立案、是否处罚、是否许可等。无论是肯定的还是否定的，都不属于不作为或行政失职。
[裁判文书]
湖北省高级人民法院
行政裁决
(2018)13号，湖北航载
再审申请人(一审原告、二审上诉人)罗某，男，1965年10月30日出生，汉族，住武汉市江安区。
被告(一审被告、二审被上诉人)武汉市公安局桥口区分局，住所地武汉市桥口区长安路19号。
委托诉讼代理人邹梅，该局工作人员。
委托诉讼代理人彭阳，该局工作人员。
申请再审人罗某因起诉武汉市公安局桥口区分局(以下简称桥口公安分局)未履行法定的保护财产权义务，向湖北省武汉市中级人民法院(2017)申请再审。2018年3月9日，法院发布行政裁决(2017) e .沈星689，将此案提交审判。2018年9月13日，法院依法组成合议庭公开审理此案。桥口公安局委托诉讼代理人邹梅、彭阳、罗某到庭参加诉讼。此案现已结案。
一审法院查明，位于武汉市桥口区鲁道夫路48号嘉安公寓甲座1单元601号的房屋为小产权房，未经房屋登记机关登记，由罗占用使用。2016年1月14日上午10: 30左右，罗拨打110报警，家里有人闹事。宜家派出所接到电话后，及时派人到纠纷现场。在了解到在场的人罗某和张都卷入了购房纠纷后。罗某曾多次报警。罗认为自己与武汉新景房地产开发有限公司签订了购房协议，该房屋应归罗所有。张认为自己的公司已经与江安公司签订了购买合同，该房屋应归自己的公司所有。由于房屋所有权的争议，110名警察要求争议双方到法院确认其权利，并将其移交给武汉市公安局桥口区分局一家街派出所(以下简称一家派出所)处理。到达现场后，彝族家庭派出所副所长调查了解到，双方是因家庭暴力而发生的纠纷
一审法院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，桥口公安局依法负责辖区内的治安管理、保护公民的人身和财产权利、预防和制止犯罪。《中华人民共和国治安管理处罚法》第78条规定：“公安机关受理举报、投诉、举报、自首后，应当立即查处违反治安管理的行为；认为不违反治安管理的，应当告知检举人、控告人、检举人和自首人，并说明理由。”2016年1月14日，桥口公安局接到罗110报案后，立即报警。当发现纠纷涉及房屋权属确认，桥口公安局无权处置时，按照《110接处警工作规则》、《中华人民共和国人民警察法》的相关规定，告知双方解决问题的方式和方法，并做了相应的处置，防止事态扩大。桥口公安局口头告知双方，法院对争议房屋的确认存在缺陷。罗某在接到桥口公安局报案后未能作为理由，没有事实根据，不予采纳。罗某要求责令桥口公安局作出另一行政行为，未获支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第69条，判决如下：驳回罗某的全部诉讼请求。案件受理费50元，由罗承担。
罗不服一审判决，提起上诉。
二审法院查明的事实与原一审法院查明的事实一致。
二审法院认为，罗某认为其在桥口区楼德楼48号嘉安公寓a座1单元601室的房屋被张侵犯。张的行为是违法的，甚至构成犯罪。桥口公安局应该依法对张进行行政处罚或者查处，但是桥口公安局处理得很慢。因此，罗某向原审法院提起诉讼，请求判决桥口公安局行使职权，处理张一案。罗在这里把根据申请作出的行政行为与根据行政机关职权作出的行政行为混为一谈。罗在本案中实际上对桥口公安局提起了两起诉讼。一是要求桥口公安局保护桥口区鲁道夫路嘉安公寓48号甲栋1单元601室不受侵犯。二是要求桥口公安局行使职权，处理张。
第一次诉讼。根据第十二条第一款第(六)项第《中华人民共和国行政诉讼法》条，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： (六)行政机关拒绝履行或者拒绝答复行政机关要求其履行保护人身权、财产权合法权益的法律义务的申请的”，对于根据申请作出的行政行为， 人民法院受理的诉讼仅限于公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权和财产权合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者拒绝答复的案件。 罗认为自己在桥口区鲁道夫路48号嘉安公寓甲座1单元601室被张侵犯，于是拨打110求助，110和桥口公安局都派人报警处理。桥口区鲁道夫路48号嘉安公寓甲座1单元601室未向有关部门办理权属登记。即使罗买了上面提到的房子，他当然不能认为他是上面提到的房子的真正主人。桥口公安局建议罗、张、通过诉讼方式确认上述房屋的权属。
第二个动作。法律没有赋予公民、法人或者其他组织对行政机关是否管理、如何管理、张是否侵犯了罗某区楼德楼48号嘉安公寓a座1单元601室、张的行为是否违法甚至构成犯罪以及投资后如何处理的权力
后来罗向我院申请再审。本院作出(2017)鄂行审字第689号行政裁定，将本案交付审判。
本院再审后发现的事实与一审、二审原判认定的事实一致，我们予以确认。法院还查明，2016年1月14日上午，罗拨打110报警，经一家派出所现场调查了解，双方因房屋权属不明发生纠纷。公安机关无权处理纠纷，并要求双方到法院确认房屋所有权。为了防止纠纷升级，双方同意达成口头协议，将房子的钥匙交给警察局保管，房子的主人将在法院判决后收到钥匙。协议达成后，张强行进入并占领了有争议的房子。2016年3月24日，罗向易佳派出所报案，要求保护其人身和财产权利。桥口公安局受理此案后，于2016年7月24日向罗发出通知，称“罗于2016年3月24日向桥口区公安局一家街派出所报案，称武汉江安房地产开发有限公司李嘉安指使张等强行入室抢劫桥口区鲁道夫家安公寓48号甲1单元601室。双方不能提供房屋所有权的证明，应认定为房屋所有权争议，不属于公安机关管辖。公安机关不会依法查处。请向人民法院提起民事诉讼。”
我们认为，本案是公民要求公安机关履行保护其财产权的法律义务的诉讼，即行政不作为。所谓行政不作为是指不作为的行为，它构成行政违法的“不作为”，应包括三个条件。第一个行政机关必须有采取行动的法律义务。这种“义务”可以直接来自法律的规定，也可以来自行政机关的承诺或依法与相对人签订的合同。第二行政机关拒绝履行职责的。第三，行政机关意识到履行这一义务的必要性。在民事纠纷引发的治安案件中，受害人向公安机关申请保护其人身权利和财产权利，并对违法行为进行处理，但公安机关以经济纠纷和不属于其管辖范围为由拒绝处理，这显然是不适当的。经济纠纷只是违法行为的原因，而不是违法行为本身。经济纠纷不属于公安机关管辖，当事人应当通过民事途径解决。但是，公安机关仍应处理因经济纠纷而产生的违反治安管理的行为，享有管辖权并有义务采取行动。
当然，行政不作为或失职应与行政机关的消极决定区分开来。只要行政机关作出决定，无论是“肯定决定”还是“否定决定”，都不是行政失职或不作为。行政不作为应该是“无行政决定”的否定状态。行政不作为的本质是阻止事项进入行政程序。只要该事项进入行政程序，行政机关就决定是否立案、是否处罚、是否许可等。无论是肯定的还是否定的，都不属于不作为或行政失职。在这种情况下，公安机关及时派出民警对涉案纠纷进行调解，并向罗某发出不予调查处理的通知。它已经进入行政程序并作出了否定的决定，这显然不属于行政不作为。但是，从解决行政诉讼本质上的行政争议和对被诉行政行为进行全面审查的要求出发，考察了本案争议的全过程。2016年1月14日，罗报警并达成维持现状的协议。协议达成后，张强行进入并占领了有争议的房子。2016年3月24日，罗向易佳派出所报案，要求保护其人身和财产权利。桥口公安局受理后，于2016年7月24日向罗发出不予查处的通知。应该说，公安机关出去处理了双方的纠纷。为了防止纠纷升级，公安机关进行了调解，双方达成口头协议，将房屋钥匙交给派出所保管。产权明晰后，房屋所有人将得到钥匙，处置合法、适当。然而，在达成协议后，争端的一方无视协议，撬锁夺取了房子。此时，公安机关有义务维护中间达成的协议，惩罚违反治安管理的私力救济。桥口公安局没有调查和处理纠纷双方冲突的升级。警察记者罗某要求维持在警察局达成的协议显然是不恰当的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第《中华人民共和国行政诉讼法》条第1款第2项、第89条和第119条的规定，判决如下：
一、撤销湖北省武汉市桥口区人民法院(2016)湖北0104线第48号行政决定；
二。撤销01线末端湖北省武汉市中级人民法院(2017)第223号行政判决；
三、确认武汉市公安局桥口区分局对罗某报警请求按协议不予处理的非法请求。
这个判决是最终的。
王政法官
张法官
李伟法官
2010年4月30日
助理法官于蕾
职员杜思远
资料来源：刑法圈
