如何正确评价现行小产权房政策

从近年来出台的有关小产权房政策文件看，基本是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性，政策目标是以禁止小产权房建设和销售为主，如强制停建停售甚至强制拆除小产权房等。这显然有比较大的局限性甚至缺陷。

1．国家相关小产权房政策内容概述

1999年5月6日，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

2004年10月21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）指出，农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。

2004年11月2日，《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）指出，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

2006年8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）强调指出，农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。……农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。

2007年6月18日，《建设部关于购买新建商品房的风险提示》明确指出，城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前，有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，用于安置本集体经济组织成员，但在安置过程中，擅自扩大销售对象，以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”，均不符合法律规定，不受法律保护。

2007年12月30日，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）指出：（1）严格规范使用农民集体所有土地进行建设。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。……任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。（2）严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。……其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

2007年12月31日，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》明确指出，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

2008年1月 国务院下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》指出，任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

2008年7月8日，《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）指出，严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。

2008年12月3日，《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》指出，（1）对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。（2）对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。

2009年8月11日，《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》指出，严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”和高尔夫球场项目用地。……对在建在售的以新农村建设、村庄改造、农民新居建设和设施农业、观光农业等名义占用农村集体土地兴建商品住宅，在地方政府统一组织协调下，必须采取强力措施，坚决叫停管住并予以严肃查处。

2010年1月28日，全国国土资源工作会议明确了国务院对处理小产权房的要求：一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。2010年5月4日，在国土部挂牌督办违法案件及2009年土地例行督察公告新闻发布会上，国土部针对小产权房的明确表态是：对尚未销售的和2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除；对2007年12月30日以前销售的已建成房屋，待全国小产权房处理政策出台后一并处理。

2011年5月，国土部出台《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，明确提出要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房，严肃查处“小产权”房，维护良好的管地用地秩序。

2011年11月10日，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确指出，违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。

2．相关政策存在的主要问题

（1）相关小产权房政策目标存在一定的局限性

小产权房之所以能够大量产生，既与城乡二元土地制度下政府垄断土地一级市场有挂，也与农民试图要分享工业化、城市化进程中土地增值收益有关，还与部分房地产开发商追逐高额利润有较大关系。如前所述，按照目前的法律法规以及相关政策，小产权房开发经营活动是不合法的。从近年来出台的大多数政策文件来看，基本是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性，政策目标是以禁止小产权房开发建设和销售为主，采取的措施主要包括强制拆除、没收、停建停售和停水停电等（参阅专栏3）。不容否认，一些地方小产权房建设中存在违法占用耕地和政府官员权力寻租以及建筑质量低下等问题。现行相关政策也的确在一定程度上遏制了小产权房建设中出现的违法乱建、非法占用农村集体土地尤其是耕地的现象，但并没有响应在政府垄断土地一级市场和城市化快速发展背景下农民分享土地增值收益的巨大利益诉求，也没有充分认识到高房价背景下小产权房对解决中低收入群体居住需求的积极意义。因而，现行相关政策目标存在一定的局限性甚至缺陷。

专栏3 国土资源部2010年提出的小产权房处理措施

国土资源部2010年公开通报的五起违法案件中，涉及北京市怀柔区杨宋镇的四个项目，这些项目借“新农村建设”之名，擅自在租用的集体土地上进行非农业建设，构成了违法占地事实。国土资源部提出了四条处理意见：一是违法建设立即叫停，责令开发商停止对外销售，并采取停电、停水等措施；二是拆除尚未销售的和2007年12月30日以后新建、续建的房屋以及所有圈建的围墙；对2007年12月30日以前销售的已建成房屋，待全国“小产权房”处理政策出台后一并处理；三是已划分地块对外出租待建的，责令退还土地；四是分清责任，依法依规追究有关人员的责任。

（2）相关政策实施结果导致社会资源损失浪费

我们应充分认识到，各地出现的小产权房以及“城镇居民个人到农村买地建房”等，更多的是人们面对高房价甚至还面临着诸多法律和政策风险的情况下作出的一次次无奈选择。从小产权房相关政策执行情况来看，对小产权房进行强制拆除、没收和停建等做法，尽管合乎并执行了相关政策法规的要求，但反过来也造成了一些不容忽视的问题，主要是导致社会资源的损失浪费。比如，强制拆除或没收小产权房给购房者造成了资金损失，停建小产权房造成半拉子工程更是一种对资源的极大损失和浪费，拆除小产权房后的土地并没有得到复耕等。

总之，面对各地小产权房普遍存在的事实并且还将继续产生的趋势，小产权房问题的核心已经不是合法与否和禁止与否的问题，而是政府如何引导小产权房从“合情合理”走向“合法合规”，如何在统筹城乡发展中和谐解决小产权房问题，实现政府、农村集体、农民个人、城镇购房者、开发商“多赢”的问题。