小产权房何以成为“改革之痛”

一直以来，小产权房转正是人们关注的焦点，由于小产权房规模巨大，属于法律之外的另类产物，因此它已成为农村集体土地流转政策制定的难点。2012年5月25日，国土资源部和广东省政府共同在深圳召开的土地管理制度大会上，酝酿两年的《深圳土地管理制度改革总体方案》正式公布。深圳市土地管理制度改革正式启动。这个被国土资源部部长徐绍史称为“我国土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉择”的改革，试点方案公布消息一出，立即引发了市场关注，被外界称为“二次土改”。而改革关注的重点也很快聚焦于利益博弈最为尖锐的小产权房转正问题上。此后，深圳市委常委、常务副市长吕锐锋明确表态说：“这一解读是不正确的。”

　　小产权房由来已久。上世纪90年代初，深圳对暂时难以开发的土地“绕道而行”，之后城中村的改造工作进展缓慢，大批在集体土地上建设的房屋，产权被镇村认可，但不被法律承认。杨遴杰告诉《中国经济周刊》，目前政府规定，城镇人口不能在农村购买农民住宅、宅基地和小产权房。任何地方所进行的集体建设用地的流转，都没有放开房地产这一块。小产权房“不合规矩”，但在全国各地却大量存在，很多人想买，很多人也想卖。　　在成都郫县，出租车司机指着街道两边的楼房告诉记者，这些都是小产权房。司机的一番话让人联想到了2009年郫县小产权房“转正”的说法。当年郫县的一些小产权房在2008年汶川地震后申请购买了异地挂钩周转指标，从而成功“转正”。所谓“异地挂钩周转指标”，其实就是“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的方式，将都江堰、彭州等重灾区的建设用地指标“平移”给成都其他地区。而郫县在购买了一部分彭州、都江堰的指标后，将其中的小部分指标用在了对小产权房的处理上。在缴纳相关的税费以及土地出让金后，小产权房即可办理成大产权，而筹集的资金则用在了灾后重建上。　　然而，这次小产权房“转正”工作昙花一现。郫县国土局工作人员后来表示，大部分异地挂钩周转的土地指标要用于重要基础设施、工程建设，所以供给小产权房的只是很小一部分。此后，小产权房转正再也没有下文。2011年9月27日，国土资源部“原则同意”北京市开展集体建设用地建设租赁住房试点工作。据了解，唐家岭地区试点工作，将由当地村民组成土地股份制合作社，以合作社作为集体经济组织，履行占地开发手续。

　　如今，一年多时间过去了，2012年12月16日,《中国经济周刊》记者在唐家岭时发现，租赁住房尚未开工，村民如何参与分成的细节仍未明确。有媒体分析认为，正是由于此次“试点”与“小产权房”有很大类似之处，所以，这项工作进展较慢。　　小产权房转正为何这么难?杨遴杰认为，这是因为小产权房说到底还是在集体建设用地上盖的房子，而且是在集体土地的农用地上盖的房子，而农用地上盖房子本身就不合规。此外，政府也担心小产权房冲击到房地产市场。我国现行的《土地管理法》第四十三条规定，农村集体土地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业建设三个方面。杨遴杰指出：“按照现行法律规定，小产权房就是不合规的建筑。因为现有农村集体土地的用途不包括为城市提供商品住宅这种用途。”　　在区分占用耕地和集体建设用地的基础上，将一部分农民自建的小产权房合法化(比如用作保障房)，是近两年来诸多业界学者的看法。十一届全国政协委员郭松海等一些学者，曾连续多年就小产权房转正问题，在全国两会上递交提案。国土资源部对此项提议一直未作明确表态。专家认为，此次《土地管理法修正案草案》不会涉及这方面的内容。小产权房或将继续面临被“严查”的命运，小产权房规模之大，涉及面之广，已经成为此轮农村土地改革的难点。