小产权房558郑州市中级人民法院拟出台审判指导性意见应对"小产权房"纠纷防止"同案不同判"
郑州市一建成后的“小产权房”———“惠城·后花园”正在进行最后的装饰工作
文/图 本报记者 邓红阳
10月22日，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在回答记者提问时明确表示，“小产权房”的产生是违法的，违法批准建设“小产权房”，违法开工建设“小产权房”的人，需要承担法律责任。有关部门正在研究购房人在这种非法交易中形成的权利合法化的具体措施，并且表示“小产权房”绝对不允许再搞。
在这种大的背景之下，购买了“小产权房”的不少人都面临这样一个难题：卖主要求解除合同或者增加房款，买主遇到集体征地、政府规划、亲属继承、过户转让时出现的纠纷。这种由“小产权房”问题引发的大量民事纠纷如何解决？望着案头的一摞摞卷宗，河南省郑州市中级人民法院民二庭庭长宋丁陷入了沉思之中。
“目前，大量的‘小产权房’纠纷涌入法院，在国家现有法律法规并不明确的情况下，作为法官，对这个问题是无法回避的。但审判实践中出现的‘同案不同判’现象，不仅影响到当事人的合法权益，甚至成为一些当事人涉法涉诉信访的理由。”
10月23日，宋丁向记者透露：“郑州法院民事法官逐步在审判实务中统一断案标准。”
而在10月17日，郑州中院就召开了“小产权房”纠纷审判实务问题专题研讨会。在会上，郑州市中级人民法院副院长王志民表示，将根据与会人员的意见，在法院内部出台审判指导性意见，以高效、公正地处理“小产权房”纠纷案件。
法官实体处理的争议
据郑州市国土资源局相关负责人介绍，经清查，郑州市目前“小产权房”共占地2925亩，建成的有203万平方米，已拆除57万平方米。这位负责人说，尽管政府多次公开强调“小产权房”不符合法律规定，不受法律保护，不能办理土地证、房产证等，提示城市居民不要购买，但那些购买者对这些善意提醒似乎并不领情，因为“小产权房”的实惠是摆在眼前的。
郑州市民代某就是因为购买“小产权房”与卖方打起了官司。
2003年6月，代某花10.5万元在一个“城中村”买了一套房子。如果没有以后的事情发生，这套包括车库在内共130多平方米的房子绝对可以让其安居乐业。而代某按约定首付了5万元房款后，由于无法办理过户手续，深圳小产权房出售，也不能到银行办理按揭手续，剩余款项没有按时支付。去年，卖方靳某找到代某，要求解除合同，返还房屋，但遭到拒绝。代某认为，双方所签合同合法有效，应继续履行。协商不成，靳某将代某告上法庭。
郑州市中原区人民法院一审判决，购房合同是双方真实意思表示，但“小产权房”系集体土地，违反相关政策及法律法规，无法办理产权过户手续，判决解除合同，深圳沙井小产权房，代某返还房屋。代某不服，向郑州市中级人民法院提起上诉。
在郑州中院10月17日举行的“小产权房”纠纷审判实务研讨会上，这个案例再次引起与会人员的争议。支持者认为，类似这样的案件，原则上应认定为无效合同。反对者认为，合同本身有效，当合同约定的协议履行不能时，可追究对方的违约责任。
郑州中院民二庭法官赵军胜、梁燕认为，小产权房购买合同无效。两法官指出，早在1999年5月6日，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》就规定：“农村住宅不得向城镇居民出售。”2004年12月24日，国务院《关于深化改革严禁土地管理的决定》重申，“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。另根据《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。
但郑州市惠济区人民法院民一庭法官张海燕则认为，“小产权房”买卖合同是有效的。“房屋盖成后，房主就取得了物权；买房人交了房款，就取得了实际占有的权利，就算没有发证，物权也不能发生改变。”
“非商品房买卖合同引发的纠纷，认定协议无效后，如果出卖人一方有错，应承担补偿对方差价的过错责任。”郑州市高新区法院法官樊永鸿说，不过，还应区别对待：如购买人明知房屋不能上市交易还签合同、要求补偿差价，法院不应支持；而如果买房人不知道房屋情况的，法院应该支持。
而河南省高级人民法院民一庭法官周志刚则认为，有数据显示，“小产权房”已占到村镇房屋的20%，如此大面积地认定无效，是不现实的。对于“小产权房”买卖的纠纷，很多法院按照有效合同来处理。按我国《民法通则》规定，合同无效就应互相返还相应财产，而不会赔偿差价。而实践操作中，法院通常会判决赔偿差价。
暴露出的法律冲突
在法律界人士看来，在“小产权房”问题上有两大“矛盾”：在购房者心里，该不该买便宜的“小产权房”是个矛盾；宪法原则和《土地管理法》条文冲突，集体土地不能和国有土地一视同仁的法律矛盾，再次凸现司法的困惑。
河南天昭律师事务所律师王春民认为，从法律的效力层级上看，《土地管理法》第六十三条的规定与宪法的相关规定相矛盾。虽然《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，但是，我国宪法第十条第四款明确规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。该条虽然要求“依照法律的规定”进行移转，但依照法律解释学的体系解释方法，根据该条的上下文意思来判断，这里所称的法律应当是对转让的程序进行规范和调整的法律，而不包括实体上的限制。该条从体系上分为四款，第一款规定了国有土地，第二款规定了集体所有土地，第三款规定了土地征用，第四款对土地转让作出了规定。
“这就是说，在整个这一条上，立法者是对国有土地和集体所有土地作出了明确的区分，逐款加以规定。”王春民认为，在此种情形下，不作区分地提及土地使用权，当然是包括国有土地使用权与集体所有土地使用权这个整体的，这是宪法条文中的应有之义。所以，《土地管理法》的规定是与宪法的立法宗旨相背离的，而基于“上位法优于下位法”的基本原则和《立法法》第七十八条的规定，应当认为农民集体所有的土地的使用权是可以转让的。
“十七届三中全会关于农村土地问题的决议，再一次把社会关注的目光吸引到了城市的‘小产权房’问题上。”河南农业大学法律系主任杨红朝认为，《物权法》规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。所以，从《物权法》角度看，地随物走，买了房子，应该享受相应土地权益，但现行的《土地管理法》又不允许集体土地上市交易，这个问题只有等相应的法规、政策出台来解决。
法院防止“同案不同判”
“在国家没有相应的法规出台之前，郑州中院即将出台内部审判指导性意见，以便规范处理进入诉讼程序的与‘小产权房’纠纷相关的案件，防止出现‘同案不同判’的现象。”郑州市中级人民法院副院长王志民在接受记者采访时明确表示。
王志民说，郑州中院明确要求全市两级法院在审判实务中注意处理“小产权房”问题的原则性规定。即：遵守法律法规、符合国家政策，以人为本、保护各方当事人基本居住生活条件、有利于社会稳定、促进当地经济发展和改善民生。对于不同用地性质、不同历史时期建成、不同情况的“小产权房”要区别对待，包括考虑到把乡镇企业用地、乡村公共利益设施用地上的“小产权房”与宅基地上的“小产权房”区分开，把符合城市规划区内的小产权房与规划区外的区分开。
王志民说，在审理“小产权房”买卖纠纷案件中，郑州两级法院一般是按以下具体意见操作的：
一、在本集体经济组织内部成员之间买卖“小产权房”的，一般可认定其买卖有效，因为该民事行为不违反法律、法规和禁止性规定；向本集体经济组织外的人员出卖“小产权房”的，一般应认定其买卖无效。但有以下情况的，应根据具体情况分别予以认定处理：一是购买人在买房后已经迁入本集体经济组织的；二是出卖人已经成为城镇居民的；三是出卖人有多处房产或该农村住宅为多层建筑自留有居住房屋的；四是因分家析产、离婚、遗产继承等引起的“小产权房”的流转纠纷等；五是对历史原因形成的“小产权房”，要区分不同情况，妥善处理。
二、对凡是非法占用耕地、不符合土地利用规划而建设的“小产权房”所进行的流转关系应认定为无效。
三、注意“小产权房”与其它形式产权房的区别。“小产权房”与商品房(含未进行产权登记的商品房)、经济适用房、限价房、廉租房、公有住房等，在产生的原因、产权的性质、使用的范围上有着明显区别，因其流转而产生纠纷也应区别对待。
王志民表示，郑州市两级法院在处理“小产权房”案件上，要在现有法律法规的范围内，既要维护法律的权威，又要充分考虑有关政策规定，以遏制“小产权房”的发展势头，促进社会稳定发展。
